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Resuelto el conflicto en un espacio natural de Navarra: la protección del Parque Natural de las Bardenas frente a los derechos de un campo de tiro militar.

Sentencia del Tribunal Constitucional de 18 de abril de 2012.

(Pleno. Ponente: Francisco Pérez de los Cobos Orihuel).

El presente recurso de inconstitucionalidad, interpuesto por el Presidente del Gobierno, tiene como objeto la impugnación de la Ley Foral 16/2000, de 29 de diciembre, de modificación de la Ley Foral 10/1999, de 6 de abril, por la que se declara parque natural las Bardenas Reales de Navarra, incardinada en la competencia de la Comunidad Foral sobre espacios naturales protegidos, que debe ser ejercida de acuerdo con la legislación básica del Estado.

En principio, podríamos afirmar que nos encontramos ante un supuesto de concurrencia de competencias, la de defensa del Estado y la de espacios naturales protegidos de la Comunidad Foral prevista en el artículo 50.1 d) de la LORAFNA. Sin embargo, no parece que sobre un mismo espacio físico, el destinado a polígono de tiro, se proyectasen dos competencias válidas, la estatal y la autonómica, fundamento de la concurrencia de competencias. Y es que sobre ese espacio de las Bardenas Reales se venía ejerciendo una competencia exclusiva por parte del Estado en virtud de una serie de convenios y normas que en modo alguno se habían extinguido en el momento de aprobarse la Ley Foral.

Autora de este artículo: Eva Blasco Hedo. Directora Académica de “Actualidad Jurídica Ambiental”. Fuente: BOE núm. 117, de 16 de mayo de 2012

Temas Clave: Medio Ambiente; Defensa Nacional; Conflicto de competencias; Parque Natural las Bardenas Reales de Navarra; Plan de Ordenación de Recursos Naturales.

Resumen:

El presente recurso de inconstitucionalidad, interpuesto por el Presidente del Gobierno, tiene como objeto la impugnación de la Ley Foral 16/2000, de 29 de diciembre, de modificación de la Ley Foral 10/1999, de 6 de abril, por la que se declara parque natural las Bardenas Reales de Navarra, incardinada en la competencia de la Comunidad Foral sobre espacios naturales protegidos, que debe ser ejercida de acuerdo con la legislación básica del Estado.

Los motivos que principalmente se analizan son: La vulneración de las competencias exclusivas en materia de defensa nacional ex art. 149.1.4  y la vulneración de la legislación básica estatal en materia de medio ambiente, por cuanto a través de la Ley impugnada se ha declarado parque natural la zona usada como polígono de tiro por el Ejército del Aire desde el año 1951, que ocupa una extensión aproximada de 2.244 hectáreas, y su declaración no ha venido precedida por la aprobación del preceptivo Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN). A lo que debe añadirse la declaración de la zona como de interés para la defensa nacional mediante Real Decreto 1943/2000, de 1 de diciembre.

Antes de entrar en el fondo del asunto, el Pleno repasa las diversas normas y acuerdos relativos a la zona controvertida, de cuyo contenido se deduce la necesaria revisión del uso y actividad de la superficie reservada a polígono de tiro, por parte de la Comunidad Foral. Hasta llegar a la Ley Foral 16/2000, en cuya Exposición de Motivos se alude “a la próxima conclusión de las relaciones jurídicas vigentes reguladoras del uso de la zona como polígono de tiro” y en su DF 3ª prevé que en el plazo de un año se proceda a la redacción de la modificación del PORN, que deberá incluir las determinaciones y el régimen aplicable a aquellos terrenos ocupados por el polígono de tiro.

En base a la doctrina general del Tribunal acerca de la concurrencia de competencias estatales y autonómicas y específicamente sobre espacios naturales protegidos, el Pleno examina si el ejercicio de la competencia autonómica se acomoda a las competencias estatales concurrentes. Y si bien se decanta por la “preferencia” de la competencia estatal en materia de defensa nacional, en virtud de su carácter más específico, sin embargo, no concibe esa preferencia en términos absolutos; por lo que a continuación analiza si la declaración como parque natural establecida por la Ley Foral ha transgredido el ejercicio efectivo de las competencias estatales en materia de defensa nacional.

Y la respuesta a la que llega el Pleno es negativa porque a tenor de lo dispuesto en la DF 3ª de la norma impugnada, las medidas de protección vinculadas a la declaración de esa zona como parque natural solo entrarían en juego cuando el campo de tiro afectado y las zonas adyacentes hubieran cambiado de uso y se hubieran desmantelado las instalaciones militares. Tampoco considera que se haya infringido el Real Decreto 1943/2000 a través del cual se declaró esa zona como de interés para la defensa nacional, por cuanto no se ha incidido en la utilización militar de la instalación  ni se  ha afectado a la zona.

Por último, el Pleno tampoco aprecia vulneración de la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad  al entender que concurre la posibilidad calificada de excepcional de aprobar el PORN en el plazo de un año desde la declaración del parque, máxime cuando en el momento de dictarse la Ley Foral no cabía efectuar pronunciamiento previo alguno sobre el régimen de uso de tales terrenos al no haber concluido las relaciones jurídicas vigentes reguladoras de la zona como polígono de tiro.

En definitiva, se desestima el recurso de inconstitucionalidad y se acepta la constitucionalidad de la Ley Foral.

Sin embargo, se emiten dos votos particulares. El primero por el Magistrado Ramón Rodríguez Arribas que considera la Ley Foral inconstitucional basándose en el hecho de que cuando se dictó, la Comunidad Autónoma carecía de competencias sobre las 2.244 hectáreas del Polígono de tiro y no podía regular el uso de dicho espacio territorial ya que sobre él mismo estaba ejerciendo sus competencias el Estado de manera exclusiva. Y todo ello en base al principio de indisponibilidad de las competencias.

El segundo voto particular lo formula el Magistrado Manuel Aragón Reyes, cuyo contenido resumimos en el siguiente párrafo: “La simple lectura de la Ley Foral lo que pone de manifiesto es que el legislador ha venido a actuar de la siguiente manera: primero se declara parque natural un espacio donde la Comunidad Autónoma carece de competencias porque el Estado había ejercido (y estaba ejerciendo) su competencia exclusiva; a continuación se manda elaborar un PORN sin tener aún la competencia para hacerlo; y, al final, se presupone que la competencia estatal no se vulnera porque se prevé la eficacia de todo ello para cuando el Estado deje de ser competente. Una ley, pues, en el mejor de los casos, puramente preventiva, dictada por si un día (acontecimiento futuro e incierto) se tiene la competencia que hoy no se tiene”.

Destacamos los siguientes extractos:

“(…) Las situaciones de concurrencia competencial sobre un mismo espacio físico han de resolverse, en primer lugar, acudiendo a técnicas de colaboración y concertación. … En definitiva, la concurrencia competencial no puede resolverse en términos de exclusión, sino que ha de acudirse a un expediente de acomodación e integración de los títulos competenciales —estatal y autonómico— que convergen sobre un mismo espacio físico y que, por eso mismo, están llamados a cohonestarse.

Ahora bien, también hemos establecido que, para el caso de que los cauces de cooperación resulten insuficientes para resolver los conflictos que puedan surgir, será preciso determinar cuál es el título prevalente en función del interés general concernido (…)”

“Los espacios naturales son el soporte de un título competencial distinto del que cobija la protección del medio ambiente y no habiéndose reservado el Estado competencia alguna respecto de tales espacios resulta por una parte posible que esa materia pueda corresponder a las Comunidades Autónomas, como comprendida en el art. 149, párrafo 3, de la Constitución y que el perímetro de su actuación sea muy amplio (SSTC 69/1982, de 23 de noviembre y 82/1982, de 21 de diciembre)”.

“Ahora bien, determinada la preferencia de la competencia estatal en virtud de su carácter más específico y, por consiguiente, la posibilidad de condicionar, en el ejercicio de una competencia dotada de una clara dimensión espacial como es la establecida en el art. 149.1.4 CE, la concurrente competencia autonómica sobre espacios naturales protegidos también tenemos establecido que esa preferencia no ha de ser entendida en términos absolutos (al respecto SSTC 14/2005, de 31 de enero, FJ 5, y 46/2007, de 1 de marzo, FJ 10). En tal sentido hemos de tener presente que, también con arreglo a nuestra jurisprudencia, la atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio, siempre que ambas tengan distinto objeto jurídico, y que el ejercicio de las autonómicas no interfieran o perturben el ejercicio de las estatales”.

“La disposición final tercera de la norma impugnada establece que el necesario PORN sólo será de aplicación cuando se produzca el desmantelamiento de las instalaciones militares, de modo que su uso actual debe quedar preservado hasta que los terrenos del campo de tiro dejen de estar vinculados a fines de la defensa pues, como literalmente reza, sus «determinaciones y régimen jurídico serán efectivos una vez que se produzca el total desmantelamiento de las edificaciones e instalaciones militares que sean incompatibles con los usos definidos por el PORN, que se desactiven los explosivos y se retiren todos los elementos y restos de carácter militar existentes en los terrenos ocupados por el campo de tiro y zonas adyacentes al mismo”.

“La ley foral impugnada evita otorgar, de forma contraria al orden constitucional, una preferencia absoluta a las competencias autonómicas pues, en obligada ponderación de los intereses eventualmente afectados por esa situación de concurrencia competencial, la efectividad de la calificación como espacio natural protegido de la zona ocupada por el polígono de tiro queda, lisa y llanamente, diferida al momento en que se produzca el cese del uso militar de la misma. Decisión que, claro está, es ajena a la competencia de la Comunidad Foral pues habrá de ser adoptada por el Estado en el ejercicio de sus competencias, teniendo en cuenta, en su caso, los eventuales límites temporales acordados con los titulares de los bienes afectados en relación con el uso militar a los que ya nos hemos referido”.

“Por la misma razón tampoco se infringen las determinaciones del Real Decreto 1943/2000, mediante el cual se ha ejercido las competencias estatales ex art. 149.1.4 CE, pues, siendo su finalidad la preservación de la instalación militar de cualquier actuación que pudiera afectarla, al no incidirse en la utilización militar de la instalación no ha habido actuación que haya afectado a la zona declarada de interés para la defensa nacional”.

“En suma, como los hechos han confirmado, es posible concluir que la ley foral no ha obviado la obligación de no interferir ni perturbar las concurrentes competencias estatales sobre un mismo espacio físico ya que las atribuciones de la Comunidad Foral se han ejercido de forma que se salvaguarda la competencia estatal en materia de defensa nacional, la cual no se ve invadida o menoscabada sino que prevalece sobre la autonómica desplazándola hasta el punto de que esta última solamente será efectiva en relación con el espacio físico delimitado por la Ley Foral 16/2000 cuando no concurra, por haber desaparecido la utilidad militar del mismo, la competencia estatal. Todo ello supone que se respeta implícitamente la prevalencia de la competencia estatal en materia de defensa nacional dado que la regulación impugnada no impide, como la realidad ha confirmado, el uso de la zona como polígono de tiro.

“Falta así la alegada perturbación en el ejercicio de la competencia estatal en materia de defensa nacional que constituye el presupuesto de la vulneración competencial denunciada, ya que, utilizando los términos del antes citado ATC 428/1989, de 21 de julio, no se sustrae la zona al destino que le fue señalado en el ejercicio legítimo de una competencia estatal ni se ha ejercido la competencia autonómica sobre espacios naturales protegidos de modo que la estatal en materia de defensa quede invadida o menoscabada.”

-Respecto a la vulneración de la normativa básica estatal, de acuerdo con el propio art. 50.1 d) LORAFNA, las competencias autonómicas en materia de espacios naturales protegidos deberán respetar las bases que el Estado tenga establecidas ex art. 149.1.23 CE.

“La aplicación de estos criterios de nuestra doctrina nos conduce a la desestimación del motivo de inconstitucionalidad alegado. En efecto, son dos las condiciones de cuyo cumplimiento depende que pueda legítimamente procederse a la declaración de parques y reservas naturales sin la previa aprobación del plan, a saber: que existan razones que así lo justifiquen y que dichas razones se hagan constar expresamente en la norma que los declare. En lo que concierne al primero de los requisitos citados, es evidente qué razón justificadora de la excepción ciertamente existe. El legislador foral fundamenta su actuación en la proximidad de la conclusión de las relaciones jurídicas vigentes reguladoras de la zona como polígono de tiro, relaciones jurídicas que, en forma de convenio sobre la cesión de uso de los terrenos a favor del Ministerio de Defensa, no habían llegado a su término en el momento de la entrada en vigor de la ley foral, razón por la cual atendiendo a las circunstancias fácticas concurrentes, no cabía realmente, en el momento de aprobarse la ley foral, realizar pronunciamiento previo alguno sobre el régimen de uso de tales terrenos. Y por lo que atañe a la condición según la cual han de mencionarse explícitamente en la norma las razones que justifican la excepción, hay pocas dudas que albergar acerca de que ha resultado igualmente satisfecha, habida cuenta de que la exposición de motivos de la misma hace referencia, además de a la circunstancia ya mencionada de la, en aquel momento, próxima extinción del titulo jurídico en cuya virtud se hacía uso de la zona como campo de tiro, a la eventual revisión del uso y la actividad que venía realizándose en la superficie reservada a polígono de tiro «con objeto de alcanzar la plenitud ambiental de Bardenas Reales», con lo que se hace constar expresamente en la misma cuál es el excepcional motivo que permitía proceder a la extensión de la declaración del parque a la zona en cuestión, obviando la previa elaboración del plan pertinente”.

Comentario de la Autora:

En principio, podríamos afirmar que nos encontramos ante un supuesto de concurrencia de competencias, la de defensa del Estado y la de espacios naturales protegidos de la Comunidad Foral prevista en el artículo 50.1 d) de la LORAFNA. Sin embargo, no parece que sobre un mismo espacio físico, el destinado a polígono de tiro, se proyectasen dos competencias válidas, la estatal y la autonómica, fundamento de la concurrencia de competencias. Y es que sobre ese espacio de las Bardenas Reales se venía ejerciendo una competencia exclusiva por parte del Estado en virtud de una serie de convenios y normas que en modo alguno se habían extinguido en el momento de aprobarse la Ley Foral. No era el momento oportuno para que la Comunidad Foral decidiera que  ese terreno no debería ser polígono de tiro y lo declarase parque natural,  a pesar de deferir sus efectos hasta el momento en que ese espacio se desmantelase y dejase de  ser polígono de tiro. Entiendo que la declaración de parque natural debería haberse efectuado cuando dicho terreno hubiera perdido su condición de polígono de tiro  y no antes.

Tal y como se apunta en uno de los votos particulares, las previsiones sobre el retraso de la eficacia de la ley hasta que deje de haber polígono de tiro no pueden servir de fundamento para la constitucionalidad de la Ley. “Y probablemente éste no sea un problema de concurrencia entre normas válidas o entre competencias (del Estado y de la Comunidad Autónoma) válidamente ejercidas sino de pura incompetencia de la Comunidad foral”. Y ello al margen del criterio loable de la propia Comunidad de integrar en toda su extensión el Parque Natural de las Bardenas Reales de Navarra, distante por su propia naturaleza de lo que pudiera ser un polígono de tiro.

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